Управление качеством государственных услуг. Особенности управления талантами в государственном секторе

Основоположники менеджериального подхода к государственному управлению Дэвид Осборн и Тэд Геблер (США) в своем знаменитом труде «Перестройка правительства» (« Reinventing Government ») проанализировав недостатки бюрократической модели управления, подробно изложили желаемые и необходимые преобразования, которые должны произойти на федеральном и местном уровнях.

Преобразования всех уровней государственного управления сосредоточены вокруг 10 основных принципов:

1. Стимулирующее управление: руководить, а не журить.

2. Управление, обращенное к обществу: уполномочивать, а не служить.

3. Конкурирующее управление: использование конкуренции в организации услуг.

4. Управление, движимое своей миссией: преобразование организаций, руководствующихся правилами и нормами.

5. Управление, ориентированное на результат: акцент на результат вместо начинаний.

6. Управление, ориентированное на потребителя: первичны потребности потребителя, а не бюрократии.

7. Предприимчивое управление: приумножение вместо расточительства.

8. Предусмотрительное управление: профилактика вместо терапии.

9. Децентрализованное управление: вместо иерархии участие и работа в команде.

10. Прорыночное управление: постепенные перемены на рыночной основе.

Сравним бюрократическую и антрепренерскую, или менеджериальную модели государственного управления, реализация которой представляется для многих исследователей и государственных деятелей конечной целью современных административных реформ (таблица – 1). Критерии сравнения выделены известным исследователем административных реформ М. Бэрзелэй .

Таблица 1

Сравнительная характеристика бюрократической и менеджериальной моделей государственного управления

Критерии различия	Модель управления
	Бюрократическая	Менеджериальная
Фокусирование внимания	На собственных потребностях и перспективах	На потребностях и перспективах потребителя
Тип внутренней структуры и отношений	Иерархическая структура с четким распределением обязанностей и ответственности. Жесткая «пирамидальная» структура.	Сетевая модель организации с преобладанием отношений доверия и взаимодополняемости. Организация действует как одна команда.
Оценка собственной деятельности	По объему освоенных ресурсов и количеству выполняемых задач	По результатам, представляющим ценность для потребителей
Гибкость структуры	Низкая. Организация стремится действовать по раз и навсегда установленным процедурам	Сравнительно высокая. Алгоритм действий изменяется всякий раз при изменении требований, предъявляемых к производимым услугам.
Обратная связь	Формальная. Часто носящая однонаправленный навязывающий характер.	Реально действующая постоянная коммуникация
Структура разделения труда	Жесткое иерархическое разделение аналитической работы от непосредственного обслуживания	Стимуляция аналитической работы по совершенствованию работы с клиентами чиновников «первой линии»

Исходя из определения «менеджмента, как науки и искусства управления интеллектуальными, финансовыми и материальными ресурсами в интересах наиболее эффективной производственной деятельности и увеличения прибыли; совокупности лиц, занятых в этой сфере на предприятии (организации)» , мы видим, что менеджмент традиционно рассматривается в рамках коммерческих организаций. В то же время все основные закономерности общего менеджмента проявляются в управлении государственными организациями.

Под менеджментом в государственной службе понимается процесс управления в рамках учреждений государственной службы, и наука об этом управлении, и искусство управления и соответствующий набор навыков, и персонал государственного управления. Менеджмент в государственной службе реализуется через свои основные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия – в управленческих процедурах.

Но если реформировать государственную службу всерьез и надолго, то Россия должна учитывать тенденции развития государственной службы развитых стран, и, прежде всего, мировых лидеров – США и Японии. Очевидно, что во многом благодаря именно высокому качеству государственных чиновников, эти страны заняли ведущие роли в мировом сообществе. Что касается современной японской государственной службы, то она базируется на двух ключевых показателях: минимальной стоимости и максимальной эффективности. Показатель минимальной стоимости достигнут в результате строгого ограничения числа административных органов, включая и министров (как правило, чуть больше десятка), а также численности персонала каждого государственного органа. Существует правило, согласно которому партия или коалиция партий у власти могут назначить в министерство в результате смены правительства не более трех своих сторонников (министр и два заместителя).

Высокая эффективность государственного аппарата Японии достигнута в том числе за счет создания элитарной государственной службы, привлечения в нее самых ярких талантов и умов страны. Это стало возможным благодаря организации конкурсных экзаменов при замещении госдолжностей на основе их полной открытости. А для того чтобы гарантировать и поддерживать высокий уровень эффективности своих работников, государственные органы предоставляют такие зарплаты и пенсионные льготы, которые вполне конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе. Следует обратить также внимание и на то, что в Японии менеджмент государственной службы почти на всех уровнях, включая набор, продвижение, повышение, санкции и пенсии, поручен органу, не зависящему от правительства - Национальному управлению по кадрам .

В США, как известно, конкурсный отбор государственных служащих введен еще в 1883 году, и в настоящее время 90% федеральных чиновников поступают на государственную службу на основе конкурса.

Заслуживает внимания опыт конкурсного отбора государственных служащих в Южной Корее. О характере соревнования за должности государственной службы говорят следующие факты. В 80-е годы прошлого столетия на некоторые штатные должности претендовало по 160 кандидатов и более. Кандидатов не пугают даже весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация. В результате такой кадровой политики в 1988 году 70% государственных служащих Южной Кореи имели университетские дипломы.

По пути конкурсного отбора и продвижения государственных служащих уже пошел сосед России - Казахстан. Здесь создано специальное Агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны . Согласно казахскому законодательству, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90% корпуса государственных служащих. Данная новация кадровой политики в сфере государственной службы является для Казахстана настоящей революцией, поскольку раньше государственные должности были чуть ли не предметом наследования.

Эти и другие факты говорят о том, что если Россия желает войти в круг цивилизованных государств, то ей предстоит создать элитарную государственную службу, в которую стремились бы лучшие представители российского общества. Как показывает мировая практика, в том числе отечественная, наилучшим способом гарантирования элитарной государственной службы является организация конкурсных экзаменов на основе их прозрачности. В этой связи Россия нуждается в законе о конкурсном отборе государственных служащих, который очертил бы правовые рамки создания системы открытого соревнования за должности государственной службы. Только таким путем можно гарантировать конституционный принцип равного доступа граждан на государственную службу.

Конкурсный отбор и продвижение государственных служащих позволит провести масштабную ротацию политической элиты, оказавшейся неспособной провести в жизнь политику эффективной модернизации страны. Он включит зеленый свет для поступления на государственную службу молодежи, в том числе получившей образование по специальности “Государственное и муниципальное управление”. Кроме того, новые принципы отбора и продвижения государственных служащих могут стать дополнительной опорой для достижения национального согласия.

Конкурсный отбор государственных служащих частично используется при формировании корпуса государственных чиновников России. Например, в Приволжском федеральном округе на конкурсной основе формировался аппарат Полномочного представителя президента РФ 7 . Есть примеры конкурсного отбора государственных служащих в Тюменской области и других регионах. Но эта работа носит локальный характер, в ней пока нет системы, она не приобрела государственного масштаба. По некоторым оценкам, в 1997 г. среди федеральных государственных служащих (центрального аппарата) по конкурсу было принято не более 7% 8 . Эти данные показывают, как часто нарушается конституционное право граждан на равный доступ на государственную службу, не выполняется требование Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” в части конкурсного отбора лиц, замещающих государственные должности категории “В”.

Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех “карьерных” чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В этих комиссиях большинство должны составлять наиболее авторитетные представители кадрового менеджмента, специалисты в области государственного и муниципального управления. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, носит, за некоторым исключением, преимущественно формальный характер. Возможен и иной подход решения данной проблемы – вместо устаревшей формы аттестации проводить для чиновников специальный государственный аттестационный экзамен.

Независимо от природы организации, в ее управлении проявляются общие закономерности и действуют общие механизмы. Менеджмент в министерстве, в областной администрации, в университете, в транснациональной корпорации имеет общие черты. В частности, в процессе управления в этих организациях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируется и развивается организационная структура. Во всех организациях в рамках управления персоналом строятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения по службе. В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контроля .

Менеджмент в государственной службе имеет свои особенности, проявляющиеся в: целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов.

Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

¨ планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими государственными органами, а в конечном счете – народом, гражданским обществом на основе демократического выбора руководства страны;

¨ организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие этой иерархии управленческие процедуры. В связи с этим в рамках государственной службы складывается особый административно‑бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях;

¨ мотивация в государственной службе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей мере – на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность, возможность дальнейшей карьеры);

¨ контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляется вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и более объемлющий характер, чем в коммерческой организации .

«Администрирование» и «бюрократия» – данными терминами часто обозначается специфика традиционного менеджмента в государственной службе. Эти термины обозначают тяготение традиционного менеджмента в государственной службе к автократической модели управления, основополагающими характеристиками которой являются:

· следование инструкциям;

· разделение на тех, кто выдает инструкции и тех, кто их выполняет;

· концентрация власти и политической воли;

· ограничение свободы действий;

· административный контроль;

· авторитарный стиль управления.

Итак, государственный менеджмент необходим в организации государственной службы. Хотя сегодня в сферах государственной службы, в которых преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, преобладают традиционные бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается наилучшим. Однако во все большем числе конкретных сфер государственной службы требуются нестандартные решения постоянно возникающих новых задач. В этих сферах и должно происходить реформирование согласно новым веяниям времени.

Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. М., 1997. С.28

Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. М., 1997. С.29

Одной из новых технологий современного управления, которая с успехом начинает применяться в муниципальном управлении, является менеджмент качества. В настоящее время происходит процесс объединения менеджмента качества с принципами общего менеджмента в деятельности некоммерческих учреждений и организаций, к которым относятся и муниципальные. Складывается управление нового четвертого поколения, которое направлено на качество продукции (услуг) и качество управления.

Управлять должен тот, кто знает, как управлять и для чего управлять.
Ф. У. Тейлор.

По мере вхождения России в мировую экономику, развития институтов рынка, усиления экономической и политической конкуренции кардинально изменяется поведение элементов среды управления. Динамичная, неопределенная внешняя среда усиливает зависимость достижения целей развития муниципального образования от условий и действия факторов этой среды. Что влечет за собой изменение поведения элементов среды управления, повышение способности органов местного самоуправления осуществлять стратегическое управление и партнерство с органами государственной власти и градообразующими предприятиями.

Современный менеджмент предоставляет возможность ощутимо повысить эффективность муниципального управления. Для чего организации как коммерческого, так и муниципального сектора применяют новые методы управления.

Требования развития муниципального образования приводят к тому, что многие принципы и методы, средства и формы современного менеджмента, показавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику муниципального управления под общим понятием «муниципальный менеджмент». В результате этого различия между менеджментом коммерческих и муниципальных организаций сокращаются. Сейчас во всем мире происходит изменение модели управления, как в государственном управлении, так и в региональном и муниципальном. Эти изменения повторяют изменения менеджмента коммерческого сектора.

Одной из новых технологий современного управления, которая с успехом начинает применяться в муниципальном управлении, является менеджмент качества. В настоящее время происходит процесс объединения менеджмента качества с принципами общего менеджмента в деятельности некоммерческих учреждений и организаций, к которым относятся и муниципальные. Складывается управление нового четвертого поколения, которое направлено на качество продукции (услуг) и качество управления.

Уровень компетентности муниципальных служащих в современном управлении, их способность активно, последовательно и ответственно реализовать менеджмент качества на практике, определяет степень достижения цели социально-экономического развития муниципального образования: повышение уровня и качества жизни каждого жителя, социально-экономического развития муниципального образования и региона в целом.

К концу восьмидесятых годов процессы выпуска и контроля качественной продукции обретают свойство системы, а менеджмент качества начинает широко использовать управленческие инструменты общего менеджмента, появляется концепции ТQM (Total Quality Management - всеобщее управления качеством), (Management by Objectives - управление по целям) и МВQ (Management by Quality - менеджмент на основе качества).

Но показатели качества распространяются не только на товар или услугу. Международный стандарт дает более широкое понятие - объект качества. Объектом качества может быть:

1. деятельность или процесс;
2. продукт (результат деятельности или процесса);
3. организация, система или отдельное лицо;
4. любая комбинация из них.

Произведенный продукт, в свою очередь может быть представлен, как в материальном, так и нематериальном виде, а также как комбинация из них. Качество - это совокупность характеристик объекта, показывающих его способность удовлетворить определенные потребности.

В настоящее время наиболее распространенной и эффективной моделью качества является «Всеобщее управления качеством» (Total Quality Manadement - TQM ).

TQM является комплексной системой, ориентированной на всей организации, минимизацию затрат. Основной идеологией этой системы является принцип - « ", т.е. улучшению качества нет предела.

По сравнению с традиционной системой , в TQM акцент переносится с контроля результата на контроль процесса. Для усиления контроля качества не обязательно увеличивать число проверок или расширять штат проверяющих. Система управления качеством приводит к тому, что каждый может проверить и оценить работу любого. Качество должно быть заложено в продукт, причем с первых этапов его концептуальной разработки. Профессор Джозеф М. Джуран доказал, что лишь 15-20 % проблем с качеством продукции возникают по вине непосредственных исполнителей, а 80-85 % - по вине управленческих систем, ответственность за функционирование которых несет высшее руководство. Решение этих проблем требует целенаправленной корректировки, а не «пожарных мер». Качество продукции формируется в процессе всей деятельности организации и может быть обеспечено лишь в том случае, если весь персонал принимает участие с необходимой мерой ответственности.

TQM, как технология, является принципиально новым походом к управлению любой организацией. Возможности TQM значительно шире, чем просто обеспечение качества товара или услуги. Данная технология управления основана на участии всего персонала организации в этом процессе и направлена на достижение долгосрочного успеха организации через удовлетворение потребностей и выгоды, как членов этой организации, так и всего общества.

Эта система качества – TQM, основана на следующих основных принципах, сформулированных Эдвардом У. Демингом (W. Edwards Deming), одним из основателей «японского экономического чуда», которые для регионального и муниципального управления выглядят следующим образом:

1. Соблюдать постоянство цели. Сделать процессы улучшения качества товаров или услуг постоянной целью. При этом следует обеспечить: рациональное размещение ресурсов, удовлетворение долгосрочных потребностей, конкурентоспособность, наращивание бизнеса, занятости и создание новых рабочих мест.

2. Принять новую философию - отказ от низкого качества во всем. Необходимо изменить стиль управления для повышения эффективности региональной и муниципальной экономики; постоянно улучшать качество всех систем, процессов деятельности внутри региональной и муниципальных администраций.

3. Отказ от повсеместного контроля. Качество не может зависеть от инспекции. Необходимо устранить массовые инспекции как способ достижения качества. Достижение этой цели возможно только при условии, если вопросы качества стоят на первом месте на всех уровнях управления.

4. Отказ от партнерства, основанного только на цене продукции. Необходимо прекратить практику предоставления региональных и муниципальных заказов на основе низких цен. При заключении договоров необходимо соизмерять качество с ценой (цена не имеет значения, если не сопоставляется с качеством приобретаемой продукции).

5. Совершенствовать систему управления постоянно. Постоянное и непрерывное улучшение системы, предусматривает оперативное решение возникающих проблем, товаров и услуг, и повышения производительности. Результатом улучшения системы является постоянное снижение затрат на ресурсы, планы и проекты, обучение и переподготовку персонала.

6. Практиковать и обучение. Необходимо обучать персонал передовым приемам и методам труда на рабочем месте. При этом необходимо использовать активные методы обучения. Руководитель должен стать главным наставником и учителем для подчиненных.

7. Внедрять современные методы руководства. Функции управления должны смещаться от контроля количественных показателей к качественным. Здесь имеется в виду также руководство с целью оказания помощи персоналу в решении поставленных задач, т.е. подразумевается способность управленцев устанавливать двусторонние связи между руководителем и подчиненными для повышения эффективности и производительности их труда.

8. Устранить страх. Необходимо способствовать тому, чтобы сотрудники высказывались открыто. Персонал организации на должен бояться перемен, он должен стремиться к ним.

9. Устранить барьеры между подразделениями и сотрудниками организации. Профессиональные и квалификационные барьеры не должны служит основание для разделения коллектива на отдельные группы. Кадры организации должны действовать как единая команда. Только в этом случае процесс непрерывного обеспечения качества сможет реализовываться.

10. Отказ от лозунгов, транспарантов и наставлений для работников. Пустые лозунги эффективны только в коротком промежутке времени. Низкое качество труда существует не потому, что персонал не в состоянии хорошо работать, а потому, что существующая в организации система давно не обеспечивает его качественными условиями профессиональной деятельности.

11. Отказ от количественных оценок работы. Следует исключить цифровые параметры для управления работой. Необходимо, что бы старая система учета вклада в общие результаты была заменена системой, обеспечивающей рост качества и продуктивности в коллективе, работающем как единая команда.

12. Поддерживать чувство профессиональной гордости в сотрудниках. Необходимо дать возможность персоналу гордиться принадлежностью к конкретной организации. Трудно иметь чувство гордости за свою работу, если выпускаемая продукция или услуги не пользуются хорошей репутацией и спросом.

13. Внедрить непрерывную систему образования и самосовершенствования персонала. Необходимо поощрять повышение квалификации и самосовершенствование. Самостоятельный процесс восхождение к вершине профессионального мастерства, и соответственно карьера работника должна определяться его компетентностью, уровнем знаний и умений.

14. Четкая приверженность руководства организации идее качества. Необходимо вовлекать каждого специалиста в работу по преобразованию организации. Твердая убежденность руководства в процессе достижения качества является одним из главных условий успеха. Руководство должно действовать, а не ограничиваться только декларацией процессов повышения качества и производительности.

Общее руководство качеством осуществляется с помощью системы качества. Система качества - это совокупность структуры и процедур, процессов и ресурсов, необходимых для реализации менеджмента качества. Общее руководство качеством включает в себя следующие понятия "управления качеством" и "обеспечение, улучшение качества", "политика в области качества" и "планирование качества".

Одной из ключевых особенностей системы качества является использование коллективных форм и методов поиска, анализа и решения проблем, постоянное участие всего коллектива в улучшении качества (в так называемых кружках качества).

Технология TQM пока слабо применяется на федеральном, региональном и местном уровнях, что вряд ли можно считать положительным, учитывая неэффективность управления в России. Чиновник в России - это бюрократ в худшем его проявлении. По сути, это тот самый "крайний" или "стрелочник", на котором сходится всенародный поиск "козла отпущения". Практически никто, кто ищет крайнего в лице государственного или муниципального чиновника, когда их не удовлетворяет качество услуги, оказываемой властью, не делает это на основе глубокого анализа причин и процессов, происходящих в государственном управлении. В то же время почти во всех отраслях экономики потребители четко реагируют на низкое качество товаров или услуг все более критически. Недостатки, имеющиеся в государственном и муниципальном управлении системны, и обоснованные требования со стороны населения к качеству услуги обязывают власть взять на себя ответственность за их исправление, как это делается заграницей.

К примеру, муниципальные службы развитых стран в последние годы подверглись коренному изменению. Здесь происходит процесс восприятия новых технологий менеджмента, сотрудники учреждений озабочены снижением затрат, повышением эффективности, они стали учитывать изменения внешней среды и изменяющиеся запросы потребителей услуг муниципальных структур. Акцент делается на групповую работу и методы коллективной выработки управленческих решений.

В настоящее время теория и практические методы TQM широко используются в федеральных исполнительных структурах США, Японии и других развитых государств. Причем некоторые правительства и местные органы власти начали использовать методы управления качеством как способ повышения эффективности и снижения расходов в условиях сокращения бюджетных средств. По утверждению профессора Майкла Е. Майлаковича в настоящее время TQM в США имеет статус официальной системы совершенствования управления во всех федеральных исполнительных органах власти.

Особенно ярко новые технологии современного менеджмента проявляются в тех областях, где изменения социально-экономической обстановки (глобализация, информатизация и т.п.) заставляют постоянно искать оптимальные решения вновь возникающих проблем. В России эта тенденция усиливается тем, что система государственного и муниципального управления в целом трансформируется от командно-административных методов к экономическим и социально-психологическим.

Приватизация сокращают монополию муниципальных учреждений по предоставлению услуг населению и бизнесу. Особенно четко это проявляется у муниципальных служб: организации, предоставляющие муниципальные услуги, приватизируются; это относится к строительству и эксплуатации жилья, к уборке мусора и строительству дорог, к оказанию транспортных и услуг связи, и другим видам муниципальных услуг.

В связи с этим традиционная бюрократическая система управления постепенно замещаться новой, в которой начинают доминировать рыночные элементы. В такой системе житель рассматривается как клиент и потребитель муниципальных услуг. Открытость муниципальных учреждений активно совмещается с ориентацией на потребителя. Житель здесь рассматривается как потребитель услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями и организациями, и в связи с этим, вся их деятельность рассматривается через степень удовлетворения их потребностей. Источником успеха деятельности муниципального предприятия или организации становится выполнение дополнительных функций и внедрение новых видов обслуживания, улучшающих результат.

Профессор РАГС Гапоненко А.Л. утверждает, что современная концепция регионального и муниципального управления, реализуемая в ряде западных стран, представляет каждого гражданина в виде клиента. Такая концепция имеет некоторые ограничения, так как сужает функции гражданина – участника социального партнерства до клиента – участника лишь рыночного отношения. Но данная концепция, ориентированная на достижение более полного удовлетворения потребностей людей, уже доказала свою целесообразность и эффективность. В 1991 году в Великобритании была опубликована Хартия Гражданина, которая включает в себя множество показателей и индикаторов качества выполнения местными органами власти своих функций по обслуживанию клиентов, то есть граждан. Когда хартия используется в контексте новой модели регионального и муниципального управления, то она дает основу для построения соответствующих стандартов обслуживания и для оценки деятельности местных органов власти. Эти показатели легли в основу конкурсов среди местных органов власти и учреждений социальной сферы, в процессе которых независимыми комиссиями присуждаются награды в области качества местного управления

Практика деятельности органов местного самоуправления европейских государств показывает, что принятие такой Хартии дает критерий для оценки деятельности всех учреждений на местном уровне.

Хартия становится уже не просто декларацией прав и обязанностей гражданина и государства, но и перечнем необходимых свойств и качеств услуг, предоставляемых каждому гражданину. Именно такую направленность имеет Хартия Британского гражданина, построенная не столько на описаниях отношений гражданин – государство, сколько на раскрытии отношений поставщик – клиент.

В зарубежном опыте используется один из инструментов менеджмента качества повышающий эффективность использования бюджетных средств. Это концепция Value for money ("ценность за деньги"), реализуемая в деятельности муниципальных организаций в Великобритании и других стран. Данная концепция стала ключевой во всех государственных и муниципальных организациях Великобритании в деле повышения продуктивности их работы. Содержание Value for money заключается в том, что при использовании бюджетных средств происходит сравнение количества израсходованных средств и полученного в результате полезного эффекта. Получается, что Value for money - это своего рода концепция повышения эффективности расходования бюджетных средств. Она применяется не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях, реализуясь в таких процессах, как реинжиниринг бизнес процессов и бенчмаркинг.

Внедрение систем управления качеством в организациях государственного и муниципального управления чрезвычайно широко распространено в европейской практике. В 1998 г. Евросоюз принял решение о начале реализации инициативы по повышению качества госуправления на основе лучшей практики (benchmarking). В течение последних 5-и лет государственные организации постепенно переходили на этот способ оценки своих услуг. Сформирована и эффективно действует европейская сеть оценки на основе лучшей практики, обеспечивающая бесплатный обмен лучшим опытом управления в рамках всех государств – членов Евросоюза. Построение аналогичной системы управления качеством заложено и реализуется в Концепции реформы латвийской государственной службы, принятой в марте 1995 г.

Бенчмаркинг следует рассматривать как инструмент всеобщего управления качеством. Этот инструмент с успехом используется во многих организациях. Бенчмаркинг ориентируется на стандарты управления качеством и, прежде всего, стандарты ISO серии 9000. Качество предоставляемых услуг становится главным в работе органов муниципального управления и региональных органов власти. Учитывая практику управления качеством в коммерческих организациях, достижение качества здесь опирается на соответствующие стандарты, а оценка качества предполагает процедуру внешнего аудита (независимыми аудиторскими компаниями). Одним из возможных подходов к использованию бенчмаркинга является участие в различных рейтингах (по типу учебных заведений) и оценках качества систем управления. Оценка качества муниципального управления, выполненная независимыми комиссиями или общественными организациями и получившая общественное признание, содействует повышению качества управления соответствующих региональных и муниципальных органов. Любые общественные оценки, рейтинги и общественные конкурсы делают процесс регионального и муниципального управления более прозрачным и эффективным. В связи с этим на первых этапах использования бенчмаркинга в отечественной практике регионального и муниципального управления необходимо организовать разнообразные конкурсы и рейтинги органов регионального и муниципального управления, а также оценки эффективности использования ресурсов.

Муниципальные учреждения многих развитых стран преобразуются с целью повышения эффективности своей работы, обеспечения более высокого уровня обслуживания и прозрачности своей деятельности, давая нам хороший пример для подражания.

В целом реализация менеджмента качества на муниципальном уровне не только повышает эффективность муниципального управления, но и служит преградой для коррупции и бюрократии.

Васильев А.А, доцент кафедры региональной экономики и управления ВВАГС

размещено в разделе:

найти еще статьи

Современный курс аппарата государственного управления очень своевременно поставил задачи, которые направлены на определение ключевых приоритетов управления талантами на государственной службе. Это - совершенствование управленческого ресурса, внедрение современных инструментов менеджмента и принципов корпоративного управления в государственном секторе. Асылбекова Л.У., Белесова Н.А. определяют роль талантов следующим образом: «Среди развивающихся стран конкуренция за место будет ожесточенной. Нация должна быть готова к глобальному экономическому противоборству, ясно осознавая, что место под солнцем гарантировано лишь сильнейшим».

В условиях глобализирующейся экономики ставится задача изыскать новые ресурсы для оптимизации и повышения эффективности деятельности государственной службы. В этом контексте персонал становится самым главным субъектом конкурентной борьбы, его компетенции определяют, насколько он талантлив в разрешении конкретных вопросов.

Во многих странах (Сингапур, Южная Корея, Индия и т.д.) талантливые сотрудники подняли государственную службу (и не только) на высокий уровень, в котором отношения между населением и государственными органами основаны на взаимном доверии. Поэтому с каждым годом растет спрос на таланты.

Необходимость конкурентоспособного, ответственного персонала на государственной службе отмечает в своих трудах Е. Охотский: «Государственный аппарат, устроенный на принципах демократии и публично-правового императивного регулирования, нуждается в специалистах, для которых профессия - не только должность и место для ординарного зарабатывания денег, а призвание, место для честного и достойного служения обществу».

Способность привлекать и удерживать человеческие ресурсы требуемой квалификации является одним из ключевых факторов успеха госорганов. Уровень развития того или иного государственного органа, его имидж, организационная культура привлекают человеческие ресурсы, а также позволяют удерживать сотрудников, уменьшая текучесть талантливых кадров. Существует много методов, которые государственные органы могут использовать для определения критериев отбора или оценки талантливых сотрудников. Как правило, при оценке и определении четких критериев не представляется возможным полагаться только на один метод.

Во многих исследованиях, в зависимости от отрасли, критерии отбора талантов определяются по-разному. К примеру, в исследовании, проведенном в области медицины, были выявлены следующие критерии: креативность / творческое мышление; инициативность; лидерские качества; экспертные навыки; стремление; ответственность/контроль; компетентность.

Георгий Абдушелишвили, старший партнер WardHowell, определил несколько моделей компетенций, существующих на рынке труда:

• - любопытство к новому и способность интерпретировать новую информацию (curiosity);
• - готовность меняться и постоянно развиваться (evolvement);
• - собственная вовлеченность и умение вовлечь других (engagement);
• - целеустремленность и способность преодолевать препятствия (determination).

Как можно увидеть, данные критерии вполне соответствуют требованиям к государственным служащим, поэтому они также могут быть использованы при разработке системы критериев при отборе талантов в государственный орган власти.

По мнению Ю.Н. Захаровой, талантливым можно считать такого государственного служащего, который:

• - достигает стоящие перед ним цели и задачи;
• - пользуется всем имеющимся научным и творческим потенциалом;
• - имеет высокую производительность труда;
• - обладает лидерскими качествами, заслуженным авторитетом среди коллег;
• -мобилен, выдержан, тонко чувствует особенности организационной культуры;
• -способен подчинить личные интересы общественным, характеризуется преданностью интересам организации;
• -ему свойственна нацеленность на личностный и профессиональный рост в рамках данной организации.

Особенностью системы управления талантами в государственном секторе является то, что любой государственный служащий в первую очередь должен соответствовать той должности, на которую он претендует или занимает. Но, чтобы осуществлять свои обязанности максимально эффективно, он должен обладать определенными талантами.

Под соответствием должности государственного служащего понимаются наличие профессиональных качеств в соответствии с должностью, отношения преданности сотрудника профессиональной деятельности, его готовности служить своему народу, защиты публичных интересов. Каждый государственный служащий должен знать свои права и обязанности; активно, в полной мере и качественно оказать услуги гражданину, предусмотренные законодательством РФ. Однако, для того, чтобы быть талантливым сотрудником, помимо перечисленного выше он еще должен соответствовать критериям, необходимым государственному учреждению.

Критерии отбора талантов в государственных органах зависят от ряда факторов: особенности конкретной организации, специфики вакантной должности.

Так, основными особенностями государственных учреждений является некоммерческая направленность их деятельности, бюджетное финансирование, а это значит строгий контроль расходования средств, все сотрудники государственных учреждений должны следовать набору определенных инструкций.

При этом особенностями государственной должности являются: связь с реализацией государственно-властных полномочий, закрепление в нормативно-правовых актах, отнесение к структуре государственного аппарата, четкое разграничение организационно-распорядительных полномочий, возможность самостоятельно принимать юридически значимые решения, наличие полномочий по применению мер принуждения, наличие ограничений при возможности найма.

Определяя критерии отбора талантов на государственную службу, также нужно выделить существующие достижения служащего и его потенциал. При этом в сфере существующих достижений оценивается фактическое его состояние на момент оценки, а также его поведение в различных ситуациях. При анализе потенциала исследуется, каким образом сотрудник достигает поставленных целей, его производительность (какие цели были поставлены; как и каким образом они были достигнуты; какова степень эффективности достижения результата), насколько он высказывает понимание определенного поведения, соответствующего ситуации, насколько у него развито упорство достижения целей.

Австралийская государственная кадровая служба управления персоналом в государственном секторе выделяет следующие критерии отбора талантов:

• - Объективность - под данным критерием понимается то, что назначение на должность, выдвижение, заключение контрактов должны осуществляться только исходя из профессиональных качеств и заслуг.
• - Беспристрастность - деятельность в соответствии с законом и осуществление своего права на оценку, исходя только лишь из общественной пользы и объективных обстоятельств, не сталкивая личные интересы с должностными обязанностями.
• - Готовность к услугам - установка в приоритет интересов гражданина при оказании государственной услуги.
• - Ответственность - открытость и подотчетность обществу в соответствии с законодательством, соблюдение правил профессиональной этики и общепринятых норм морали.
• - Этика - служащий демонстрирует лидерство, заслуживает доверия, и действует в соответствии с принятыми нормами и правилами функционирования государственного сектора.

Мы рассмотрели эти критерии помимо стандартных критериев, которые требуются при отборе на государственную службу (образование, стаж работы, достижения и награды).

Модернизация российского государства напрямую связана с улучшением качества государственного управления. Без решения указанной задачи наша страна обречена на дальнейший регресс, проигрыш на мировой арене. Вполне очевидно, что без формирования честного и эффективного государственного управления, пользующегося уважением у населения, невозможно вывести страну из той тупиковой ситуации, в которой она пребывает в настоящее время.

Особенностью подбора кадров в российском государственном секторе является то, что самые ключевые должности, в большинстве случаев, замещают родственники и "свои люди". Множество чиновников занимают государственные должности, требованиям к которым они не соответствуют. Многие для получения должности использовали взятки, интриги, обман. В результате к власти приходят те, для кого главная цель в жизни - собственный интерес, престиж и получение властных полномочий.

В этих условиях талантливые люди, способные и желающие послужить своей стране, вынуждены выбирать иной профессиональный путь, уходить в частный бизнес. И это приводит к еще большему ослаблению государственного аппарата.

Регулярное практическое взаимодействие с государственными служащими приводит к формированию определенного облика чиновника в глазах граждан.

Поликанов Д.В. приводит данные опроса граждан, из которых следует, что почти у половины опрошенных (46%) присутствуют положительные ассоциации о государственных служащих. Примерно такое же число респондентов (43%) о чиновниках отзываются негативно. При этом респонденты из сферы высшего управления настроены более скептично (51% негативных ассоциаций). При этом, 74-75% чиновников говорят о себе в положительном ключе (см. Рис. 4)

Опрошенные представляют типичного государственного служащего хорошо образованным, достаточно умным и ответственным в работе, обладающим стремлением соблюдать закон, при этом он находится в возрасте ниже среднего, консервативен, преследует собственные интересы. Уровень профессионализма оценивают чуть выше среднего. Низкие баллы респонденты приписали чиновникам, оценивая такие качества как вежливость, трудолюбие, активность и ориентация на результат.

Рис. 4

88% респондентов указывают на то, что на государственной службе важны не столько эффективные, сколько лояльные сотрудники.

Соответственно, если сопоставить характеристики, которыми наделен современный государственный служащий, с характеристиками талантливого управленца, можно увидеть, что они практически противоположны. Таким образом, люди, обладающие талантом в области управления, редко выбирают работу на государственной службе по причине того, что данная служба характеризуется консерватизмом, лояльностью к высшим чинам, а не профессионализму, ограничением личной инициативы и т.д.

Главным следствием «кадрового голода» на государственной службе выступает недостаток в сотрудниках, ориентированных на результат, а не на процесс, и использующих при этом новые методы и подходы в работе. С этим соглашаются и сами чиновники, принимавшие участие в анализируемом опросе. Многие из опрошенных говорят о недостаточном притоке молодежи, что в целом пересекается с идеей обновления кадров как способа решения вопроса совершенствования государственного управления.

Если усовершенствовать процедуры отбора, сделать сведения о конкурсах общедоступными, а систему продвижения -- транспарентной, то это в значительной степени сократит дефицит кадров. В этом смысле традиционные меры -- повышение зарплаты, установление социального пакета, усиление престижа государственной службы -- играют менее значимую роль.

Действующие чиновники придерживаются точки зрения, что нужно обеспечить максимально прозрачную систему карьерного роста и перемещения.

Одним из способов решения проблемы может быть применение практики оценочных мероприятий при приеме на государственную должность, а также применение более совершенных средств поиска и отбора специалистов (вертикальное лидерство, привлечение талантов), что позволило бы снизить дефицит профессиональных кадров в государственном секторе.

Привлечение ярких, инициативных, талантливых, ответственных управленцев, которые способны решать масштабные и сложные задачи, требующие неординарного, творческого подхода, но с учетом прагматичных аспектов государственной службы и необходимости делегирования ответственности, позволит решить проблему «кадрового голода» на государственной службе и повысить эффективность государственного управления.

Исходя из вышесказанного, можно привести высказывание Питера Каппелли: «Поставить нужных людей с нужными навыками на нужную позицию в нужное время» является описанием итогового результата совершения правильных действий по управлению талантами.

Введение………………………………………………………………………..2

Понятие нового государственного менеджмента……………………..…3

Основные подходы государственного менеджмента. Управленческие решения………………………………………………………………………...3

Концепция нового государственного менеджмента……………………..6

Новый государственный менеджмент: развитие и становление в РФ….9

Заключение………………………………………………...…………………12

Список использованных источников……………………………………….13

ВВЕДЕНИЕ

Управление. Желание управлять и умение управлять, это как две стороны одной медали, суть одного, но диаметрально противоположное. Если одно не совпадает с другим, то достижение успеха превращается в несбыточную цель.

Применительно к государству и особенностям менеджмента в государственной службе, как в службе, уполномоченной быть связующим звеном между государством и обществом, желание управлять наблюдается у подавляющего большинства допущенных к государственной службе, однако умения управлять это не прибавляет.

Подобные методы отражают истинные особенности государственной службы и ее менеджмента в России, однако ни в коей мере не способствуют её развитию и улучшению. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления.

Государственный менеджмент акцентирует необходимость использования современных технологий управления и возросшую роль рыночных отношений в государственном секторе.

Государственный менеджмент – это система современных подходов к управленческой деятельности государства, ориентированной на результаты, а не на процедуры и аккумулирующей новейшие управленческие технологии, показавшие свою эффективность в бизнесе.

ПОНЯТИЕ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА.

1. ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ

В теории государственного управления существуют четыре основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

1. правовой подход;

2. политический подход;

3. управленческий подход;

4. "подход Песика";

5. "Подход Кошечки"

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно управленческому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» в качестве синонима понятию «государственное управления».

Один из новейших подходов к государственному управлению - "подход Песика" - был сформулирован польским политологом Пшечем Песиком на XX Всемирном политологическом съезде в 2001 году. Согласно этому подходу государственное управление должно быть удобным для общества и не нарушать права системных организаций здоровья, что важно для внешнеполитической стабильности.

Общей для всех четырех подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

следования принципу верховенства права (правовой подход);

следования воле народа (политический подход);

следования цели получения нужного социально-экономического результата (управленческий подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Анализ государственного управления возможен через следующую классификацию. Государственное управление исчерпывающе сводится к принятию следующих трех видов государственных управленческих решений:

Решение, оформленное в форме нормативного правового акта: Конституции, закона и т. п.;

Решение, оформленное в форме ненормативного правового акта, действия (бездействия), принятое в соответствии с нормативным правовым актом;

Решение, оформленное в форме ненормативного правового акта, во исполнение которого принимается решение первого вида.

По степени воздействия наибольший масштаб действия и значимость имеют государственные управленческие решения первого вида. Это воздействие может быть разрушительным (когда в законодательстве присутствуют дестабилизирующие факторы или несовершенства законодательства) или созидательным. Крах экономики современного государства идет через низкое качество трех видов государственных управленческих решений, а возрождение - через их высокое качество. На базе такой классификации в 2012 году была разработана Концепция системы государственного управления, которая фундаментально отличается от существующих сегодня в мире систем.

КОНЦЕПЦИЯ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА

Новый государственный менеджмент как концепция и модель государственного управления оформился в 80-е годы. Он явился ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерархической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования. Во многом концепция нового государственного менеджмента и соответствующие ей реформы были стимулированы критикой затратного характера политики государства всеобщего благосостояния и резким падением доверия населения к государственному управлению.

Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде и имеет своих сторонников во Франции, Германии, Северных странах, Японии.

Рыночный тип государственного управления выразился достаточно очевидно в административных реформах 80–90-х годов в ряде стран мира. Этот процесс получил выражение в терминах перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту. Применительно к теории организации он характеризуется двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций и перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой.

Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение в новом критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность.

Новый государственный менеджмент противостоит концепции административного государства и использует для описания существа государственного управления понятие «руководство», а не «администрирование» или «управление / правительство».

Новый характер публичного управления заключается в том, чтобы не оказывать общественные услуги самим, а умело направлять этот процесс, подключая силы и ресурсы сообщества. Не администрирование является здесь необходимым, а налаживание взаимодействия между государством и обществом по удовлетворению общественных интересов.

Руководство понимается как система кооперации общественных, государственных и международных институтов, частных, государственных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Государство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, становясь партнером формирующейся кооперации, а не исключительно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стандарт деятельности.

В теории государственного менеджмента взяты за основу рыночные модели регулирования. Рыночная модель поведения считается приемлемой для государственных служащих всех уровней. Мотивация и оценка их деятельности строится как если бы они были участниками операций на рынке. Сама структура организации управления публичным сектором рассматривается по аналогии со структурой организации бизнеса. Государственное управление, по мысли сторонников рыночного подхода, должно быть предпринимательским.

Утверждается, что с точки зрения менеджмента нет существенных различий между публичным и частным секторами, а следовательно, публичными и частными организациями можно управлять более-менее одинаково.

При новой организации управления необходимо переходить от оценки эффективности процесса управления к оценке эффективности результата управления, а следовательно, к сокращению затрат и к повышению прибыльности государственных организаций.

Государственное управление при организации общественных услуг должно отдавать приоритет частному бизнесу, конкурентному снабжению и контрактной системе. При этом необходимо переходить от традиционных долговременных и плохо специфицированных контрактов к кратковременным и более определенным контрактам.

Отношение к потребителю общественных услуг предполагает рыночные характеристики. К потребителю относятся как к покупателю общественных услуг со всеми отсюда вытекающими последствиями.

Основной акцент при реформировании административно-государственного управления на пути внедрения менеджериальных методов и структур ставится на децентрализации и деконцентрации. Принцип децентрализации и предполагает делегирование полномочий и ответственности нижним уровням управления. Принцип деконцентрации означает создание множества независимых агентств и ослабление иерархических связей.

В концепции нового государственного менеджмента понятие эффективность играет существенную роль. Во-первых, речь здесь идет об экономическом понимании эффективности. Государственный менеджмент есть «управление, ориентированное на результаты». Новый государственный менеджмент включает понятия производительности и экономичности в деятельность государственного управления. Это означает, что при сокращении государственных затрат результат деятельности государства (услуги, качество жизни, безопасность и др.) должен возрастать.

Концепция нового государственного менеджмента, развитая в 80–90-е годы, подвергается серьезной критике за ее экономизм, отсутствие интереса к этическим проблемам, умаление значения специфики публичной сферы. Тем не менее, эта концепция была в основе административных реформ во многих странах; она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления.

НОВЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ: РАЗВИТИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ В РОССИИ

Идеи нового государственного управления достаточно хорошо известны в России и активно использовались в формулирова­нии и проведении ряда реформ, принятых на вооружение в про­цессе реформирования российского общественного сектора. К ним можно отнести введение наемных менеджеров топ уровня в некоторых муниципальных образовани­ях, бюджетирование по результатам, переход на планирование бюджетных расходов по программам, тре­бования к органам власти заявлять цели своей деятельности и ее результаты, попытки интенсификации конкуренции в сфере предоставления услуг, в том числе создание условий для этого путем пере­хода к нормативному финансированию по принципу «деньги следуют за клиентом» и изменения организационных форм учреж­дений бюджетной сферы. Относится к ним и знаменитая административная реформа 2004г., которую принято считать скорее неудачной. Стоит ли в этом винить новый государственный менеджмент (НГМ) или же недостаточно проработанным и последо­вательным было воплощение реформы? Разделение органов управления, форми­рующих политику (министерств), и агентств, организующих оказание услуг, безусловно, является частью рекомендаций НГМ. Одна­ко такое отделение должно балансировать­ся мерами, предотвращающими захват не­ зависимых агентств отраслевыми группами специальных интересов, возможное укло­нение агентств от выполнения возложен­ных на них функций или, напротив, чрезмерно широкую трактовку этих функций для расширения своего мас­штаба и влияния. Такие меры, как прави­ло, включают законодательное ограниче­ние сферы деятельности агентства, кон­троль его бюджета, политику назначений на руководящие посты и регулярную оцен­ку лиц, их занимающих. Принципалом в таких вопросах чаще всего выступает за­конодательный орган власти и его комиссии. Слабость этой ветви власти в России приводит к невозможности исполнения ею этих функций, которые в этом случае воз­лагаются, официально либо неформально, на министерство и аппарат Правительства. Рано или поздно возникает вопрос о том, насколько независимы такие агентства и нужно ли «городить огород» и плодить трансакционные издержки взаимодействия министерства и агентства, если можно про­сто вернуться к «внутриминистерскому» ока­занию услуг. Противодействие административной ре­форме строилось и на широко распростра­ненной точке зрения, что конкуренция в сфере предоставления общественных услуг стоит дорого, и ее могут себе позволить не­ многие страны с целью повышения качества обслуживания. Это мнение, высказы­вавшееся и представителями российского правительства, достаточно спорно и тре­бует эмпирического подтверждения. Надо, однако, признать, что сокращение затрат вовсе не является основной целью внедре­ния элементов НГМ. Предоставление пра­ва выбора клиенту, стимулирование ин­ новаций и повышение качества действительно являются приоритетами. Но нельзя априори говорить о дороговизне, если срав­нение идет с действующей системой необес­печенных финансированием обязательств государства. Эффективное внедрение НГМ (как и любой другой системы управления) требует предварительного приведения в соответствие предоставленных населению гарантий и выделенного для обеспечения финансирования. Широко распространено представление, что новый государственный менеджмент предполагает децентрализацию системы принятия решений и поиск резервов повы­шения эффективности на уровне государ­ственных организаций или даже их под­ разделений. Это верно лишь в той мере, в какой децентрализация соотносится с административной координацией «свер­ху­ вниз» через предписывание подведом­ственным организациям системы целевых индикаторов, задания правил бюджетного планирования и контроля, назначение ру­ководителей этих организаций. Одним из ярких иллюстраций этого в РФ является комплекс изменений в управлении высшим образованием, реализуемый с 2006–2007 гг. Хотя формально Министерство образования и науки РФ (МОН) не заявляло о применении методов НГМ как руководства к действию, уже известные нам принципы НГМ можно использовать для описания замысла ре­форм.

Одним из популяр­ных рецептов поддержки высшего обра­зования было сохранение автономии при одновременном резком повышении финансирования со стороны федерального бюд­жета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственный менеджмент - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса. Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, - деятельности по формулированию политического курса.

Осборн и Геблер выделили 10 принципов нового государственного менеджмента:

Быть основан на принципах конкуренции между поставщиками услуг населению, ориентирующимся на рост производительности и снижение цен при необходимом качестве поставляемых общественных благ.

Передавать контроль за деятельность правительственных учреждений из рук чиновников непосредственно местным общинам.

Оценивать работу государственных учреждений не по затратам, а по результатам.

Предоставлять потребителям право выбора производителей услуг.

Использовать стратегическое планирование и прогнозирование для предупреждения возникновения проблем.

Зарабатывать больше, чем тратить.

Ориентироваться прежде всего на координацию действий всех секторов общества для решения возникающих проблем, а не на стремлению оказывать непосредственные услуги населению.

Руководствоваться целями и задачами.

Перейти от иерархии к сотрудничеству и командной работе на основе децентрализации управления.

Отдавать предпочтение рыночным рычагам перед административными механизмами.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Абросимова М.А.: Информационные технологии в государственном и муниципальном управлении. - М.: КНОРУС, 2011

2. Шилов В.Н.: Политическая система России. - Белгород: НИУ БелГУ, 2011

3. Омельченко Н.А.: История государственного управления в России. - М.: Проспект, 2010

4. Василенко И.А.: Государственное и муниципальное управление. - М.: Юрайт, 2010

5. Иванова Е.В.: Государственное управление информатизацией в России. - Белгород: БелГУ, 2010

Правительство РФ реализует реформу, направленную на повышение эффективности и результативности деятельности органов власти и самоуправления, что должно выразиться, в конечном итоге, в достижении высокого уровня экономического развития и качества жизни населения страны. Важная роль в осуществлении этой реформы отводится трансформации инструментов и механизмов управления общественными финансами для обеспечения конституционных прав граждан на получение услуг в социальной сфере - образовательных и медицинских, физической культуры и спорта, культуры, социального обслуживания.

В ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ, начиная с 2007 г., вопросам создания эффективной системы управления государственными финансами уделяется серьезное внимание. Тем не менее, нормативные и практические основы финансового менеджмента в государственном секторе России только закладываются. На основе опыта зарубежных стран, где финансовый менеджмент в общественном секторе получил широкое распространение, сформулировано содержание этого термина, как «деятельность государственных служащих, включающая в себя принятие решений и выполнение других функций по определению оптимальных способов использования ограниченных ресурсов для эффективного и результативного достижения политических целей» или как «система руководства финансами государственной организации и контроля за ними, содействующая достижению целей организации». Международный опыт показывает, что развитие финансового менеджмента напрямую зависит от степени реализованности на практике принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Финансовый менеджмент при переходе к БОР базируется на деятельности операционных менеджеров и делегировании им управленческих прав и обязанностей, исходя из допущения, что они находятся ближе к потребителям услуги и, соответственно, могут принимать наиболее эффективные управленческие решения по распределению выделенных в их распоряжение ресурсов. Эти решения должны обеспечивать достижение запланированных результатов.

Система финансового менеджмента включает в себя набор условий и процессов. К условиям относятся нормативное правовое регулирование, распределение полномочий, кадровые и технологические возможности. Совокупность четырех процессов – составление бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит, включаемых в понятие финансового менеджмента, определена Комитетом по вопросам государственного управления ОЭСР, посвященных интеграции финансового менеджмента и управления результатами. Аналогичный подход с выделением четырех процессов, используется для оценки финансового менеджмента в секторе государственного управления на макроуровне в странах с развивающейся и переходной экономикой (в том числе и в России) в рамках программы «Государственные расходы и финансовая подотчетность» (Public expenditure and financial accountability, PEFA), действующей под эгидой международных организаций - Всемирного банка и МВФ. Система оценки по методологии включает в себя 28 индикаторов, разделенных на 4 категории: реалистичность бюджета; полнота и прозрачность; бюджетный цикл – четыре процесса – составление бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, внешний контроль и аудит; практика стран-доноров. Группа составление бюджета включает 9 показателей, 4 из которых относятся к внутреннему контролю и аудиту.

Реформа, направленная на реализацию принципов БОР в секторе государственного управления, реализуемая в нашей стране, основывается на широком зарубежном опыте с учетом возможностей его адаптации применительно к российским условиям.

Характерными для экономик индустриальных стран в последней четверти ХХ в. стали: «размывание» границ между государственным и частным секторами, укрепление рыночных отношений в государственном секторе, развитие конкуренции между организациями этих секторов. В это же время появилось понятие заинтересованных пользователей - «стейкхолдеров» (stakeholder), с помощью которого удалось преодолеть разрыв в понимании целей частной компании и государственной организации: и те и другие работают на удовлетворение интересов своих «стейкхолдеров». Для частных компаний – это акционеры, нацеленные на получение прибыли и максимизацию стоимости бизнеса; для государственных органов – граждане и частные компании, которым предоставляются услуги.

Увеличение роли фактора неопределённости в принятии решений в государственных организациях в результате развития рыночных отношений и конкуренции в предоставлении общественных услуг потребовало разработки и внедрения основных инструментов современного финансового менеджмента: внутренний контроль и аудит, управление рисками, стратегическое планирование, система корпоративного управления, управленческий учет, управление результатами и пр. Отражением этих процессов стало появление и распространение взаимосвязанных концепций: внутреннего контроля и «нового государственного управления», а также принятие международных стандартов внутреннего контроля в государственном секторе.

Впервые развернутое определение внутреннего контроля применительно к публичным компаниям было дано в отчете Комитета спонсорских организаций Комиссии Тредуэя (Committee of Sponsoring Organizations (COSO)) «Внутренний контроль – комплексный подход» (Internal control – Integrated framework), в котором одним из элементов системы внутреннего контроля была названа оценка рисков. Этот документ сыграл ключевую роль в изменении подхода к управлению рисками как в частных компаниях, так и в секторе государственного управления. С точки зрения реализации положений отчетов COSO, в секторе государственного управления важное значение имеет получившая распространение в 1980-1990-х гг. концепция «нового государственного управления» (New Public Management). Эта концепция обосновывает необходимость использования ключевых инструментов финансового менеджмента из практики частного бизнеса в работе организаций государственного сектора, а также целесообразность финансирования деятельности таких организаций в соответствии с достигнутыми результатами (принцип бюджетирования, ориентированного на результат).

Стандарты внутреннего контроля в государственном секторе были разработаны и выпущены в 1992 г. Международной организацией высших органов аудита (International Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI). В этом документе получили развитие идеи, содержащиеся в отчете COSO «Внутренний контроль – комплексный подход», в частности, увязка внутреннего контроля и управления рисками и взаимосвязь целей и задач компании с рисками. В новой редакции стандартов INTOSAI (2004 г.) указывается, что одной из основных целей создания системы внутреннего контроля является управление рисками.

Как было отмечено выше, нормативное регулирование финансового менеджмента в государственном секторе Российской Федерации только формируется. Прежде всего, надо отметить, что не существует четкого законодательного определения его содержания и элементов. Анализируя Бюджетные послания Президента РФ за последние годы можно сделать вывод, что он должен быть основан на отлаженных бюджетных процедурах, механизмах внутреннего контроля, строгой бюджетной дисциплине и направлен на обеспечение результативности, прозрачности и эффективности бюджетных расходов, а также на повышение качества и доступности государственных услуг. Анализ положений программных документов дает основания утверждать, что для Правительства РФ имеют первостепенное значение такие элементы финансового менеджмента, как: долгосрочное бюджетное планирование, управление бюджетными расходами и финансовый контроль.

Выделяются различные уровни субъектов управления финансами в общественном секторе:

· публично-правовое образование, от его имени - соответствующий финансовый орган;

· отраслевой орган государственной власти - главный администратор бюджетных средств – ГАБС (ГРБС, ГАДБ, ГАИФДБ);

· учреждение, подведомственное главному администратору бюджетных средств.

Цели, задачи, инструменты и индикаторы результативности управления общественными ресурсами Российской Федерации регламентируются Государственной программой «Управление государственными финансами», подробный анализ которой широко представлен на страницах настоящего учебника. Разработка и принятие данной государственной программы обусловлено необходимостью обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышения качества управления государственными финансами. В соответствии с этой программой охват бюджетных ассигнований федерального бюджета показателями, характеризующими цели и результаты их использования, должен вырасти с 25% в 2013 г. до 90% в 2020 г., что подтверждает неуклонность намерений Правительства РФ по реализации элементов концепции «нового государственного управления», в частности, принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

Финансовый менеджмент в органах государственной власти и подведомственных им учреждениях является составной частью системы управления общественными финансами страны. Средний индекс качества финансового менеджмента ГАБС входит в число семи интегральных целевых показателей, характеризующих качество управления государственными финансами страны в целом. В трактовке указанной Государственной программы, финансовый менеджмент в органах государственной власти включает в себя анализ и оценку совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса - составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит. В ходе финансового менеджмента органа государственной власти должны приниматься эффективные управленческие решения о распределении, обеспечении адресного, экономного и результативного использования бюджетных средств, направляемых на оказание государственных услуг.